Код заказа RS21556
На дату 10 марта 2006 года.
 

Доклад для Конгресса
Исследовательской службы Конгресса
(Congress Research Service - CRS)
Получен через CRS Web
 
 
Сельскохозяйственные биотехнологии: Спор между Соединенными Штатами Америки и Европейским Союзом
 
 
Резюме
В мае 2003 года Соединенные Штаты Америки, Канада и Аргентина инициировали проведение дебатов во Всемирной торговой организации (ВТО, World Trade Organization - WTO) касающихся установления Европейским союзом (ЕС) де-факто моратория на одобрение  биотехнологических продуктов, который вступил в силу в 1998 году. Вопреки тому, что ЕС в действительности в мае 2004 года отменил мораторий, одобряя генетически модифицированный (genetically engineered - GE) сорт кукурузы, трое истцов продолжили заниматься случаем, отчасти, в связи с тем фактом, что некоторые члены ЕС продолжают запрещать использование одобренных биотехнологических продуктов. По данным, мораторий ежегодно обходится американским производителям кукурузы в около 300 миллионов долларов за счет экспорта в ЕС. К тому же, в соответствие с утверждениями американских официальных лиц, мораторий ЕС угрожает экспорту и других сельскохозяйственных продуктов не только в ЕС, но и в другие части света, в которых воспринимается европейский подход к регулированию сельскохозяйственных биотехнологий. Европейский подход предполагает, что биотехнологические продукты по своим свойствам различаются от их конвенциональных аналогов и должны подвергаться более строгому контролю. 7 февраля 2006 года Дискуссионная комиссия (Dispute Panel) Всемирной торговой организации в своем временном конфиденциальном докладе сделала вывод, что существовавший мораторий, который запрещал одобренные ЕС генетически модифицированные культуры в шести странах-членах, был объявлен в нарушение положений ВТО, и что Европейскому союзу не удалось обеспечить того, чтобы одобренные им процедуры исполнялись без “неоправданных задержек”. Другие иски Соединенных Штатов Америки не были признаны основательными.[1] Данный доклад будет осовременен.
 
Решение Дискуссионной комиссии
Дискуссионная комиссия установила, что Европейский союз поддерживал мораторий на одобрение генетически модифицированных культур от июня 1999 года до начала дискуссии в  Дискуссионной комиссии в августе 2003 года. Утверждением ЕС является, что не было предпринято мер по наложению моратория. Дискуссионная комиссия согласна с Соединенными Штатами Америки и их сторонниками Аргентиной и Канадой в том, что торговля или запрет импорта генетически модифицированных продуктов в шесть стран-членов (Австрия, Франция, Германия, Греция, Италия и Люксембург) является нарушением положений Всемирной торговой организации. Продукты были запрещены вопреки одобрению ЕС. Дискуссионная комиссия также поддерживает обвинение истцов в том, что ЕС нарушил Соглашение по санитарным и фитосанитарным мерам (Agreement on Sanitary and Phytosanitary (SPS) Measures) ВТО, поскольку не обеспечил того, чтобы одобрение 24 из 27 генетически модифицированных (genetically modified - GM) продуктов, которые находятся в процессе одобрения, было проведено без “неоправданных задержек”.
 
В решении Дискуссионной комиссии, однако, отвергаются несколько других исков Соединенных Штатов Америки и их сторонников, включительно, претензии в том, что процедуры ЕС для одобрения не основываются на соответствующей оценке риска; что ЕС нечестно прилагает различные стандарты для оценки риска для генетически модифицированных обрабатывающих агентов; и что ЕС несправедливо дискриминирует отдельных членов Всемирной торговой организации. Дискуссионная комиссия не дает ЕС никаких рекомендаций относительно приведения его практик в соответствие с положениями ВТО, кроме того, в решении не присутствует требование к ЕС об изменении его регуляторной рамки для одобрения генетически модифицированных продуктов. Дискуссионная комиссия не рассматривала такие деликатные вопросы, как, являются ли генетически модифицированные продукты безопасными или продолжает ли существовать мораторий ЕС на одобрение генетически модифицированных продуктов.
 
История
В мае 2003 года Соединенные Штаты Америки, Канада и Аргентина объявили о своем намерении инициировать дебаты во Всемирной торговой организации (ВТО) относительно установления Европейским союзом (ЕС) де-факто моратория (с 1998 года) на одобрение новых биотехнологических продуктов.[2] Американские представители сельскохозяйственных сред утверждают, что данная политика не только блокировала их экспорт в ЕС, их четвертый по величине иностранный рынок, но также была и причиной возникновения необоснованных опасений относительно безопасности сельскохозяйственных биотехнологий в мире. Вопреки тому, что ЕС вновь начал давать одобрения в мае 2004 года, начиная с одобрения сорта генетически модифицированной кукурузы для его потребления людьми, некоторые страны-члены продолжают блокировать распространение одобренных биотехнологических сортов. ЕС вновь начал процесс одобрения после введения новых правил маркирования и прослеживания генетически модифицированных зерновых культур и продуктов.[3]
 
В августе 2004 года Всемирная торговая организация объявила, что, по желанию ЕС, она создаст совет из ученых-экспертов, входящих в комиссию Codex Alimentarius [4] (Codex Alimentarius Commission), который бы предоставлял консультации по научным вопросам, возникающим в данном споре, задерживая свое решение с сентября 2004 года до марта 2005 года. Соединенные Штаты Америки выступают против участия Codex, поскольку, по их мнению, вопрос не затрагивает безопасность генетически модифицированных продуктов.
 
В 2005 году в США находилось 55 % из всего 222 миллионов акров (90 миллионов гектаров) засеянных в мировом масштабе генетически модифицированными культурами площадей, согласно данным Международной службы внедрения сельскохозяйственных разработок (International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications - ISAAA), группы, которая поддерживает данные технологии.[5] В 2005 году в Соединенных Штатах Америки площади, занимаемые 85 % всей сои, 76 % хлопка и 45 % кукурузы, были засеяны генетически модифицированными сортами, разработанными, в основном, для защиты от вредителей (сорняков и насекомых).[6] Производители в Соединенных Штатах Америки выращивают генетически модифицированные сорта, в основном, с целью борьбы с сорняками и насекомыми. Они не делают различия между ними и нормальными сортами, поскольку они уже были одобрены для использования с коммерческими целями, и американская регуляторная система признает их питательно эквивалентными нормальным сортам. Однако, пробиться на рынок генетически модифицированным культурам в Соединенных Штатах Америки было легче, чем за рубежом, где, на таких рынках, как в ЕС, потребители и их правительства проявляют большую осторожность в отношении биотехнологий.
 
За небольшими исключениями, ЕС и страны-члены не одобряли никаких биотехнологических продуктов в период между 1998 годом и 2004 годом. К январю 2004 года ожидали одобрения 22 генетически модифицированных продукта или культуры. Группа стран-членов ЕС эффективно останавливала выпуск каждой новой генетически модифицированной культуры в окружающую среду, мотивируя это тем, что они не будут отвечать европейским законам об одобрении до тех пор, пока новые, более строгие правила маркирования и прослеживания за продуктами, содержащими генетически модифицированные составляющие (дискутированные ниже) не вступят в силу[7].
 
В течение трех лет до вступления в силу де-факто запрета, экспорт американской кукурузы в ЕС составлял приблизительно 300 миллионов долларов в год (Испания и Португалия являлись самыми крупными экспортерами в ЕС), согласно данным Министерства сельского хозяйства Соединенных Штатов Америки (US Department of Agriculture - USDA). Во время запрета годовой экспорт спадает менее чем до одной десятой данной величины – согласно анализаторам, это является результатом наложенного ЕС моратория на одобрение новых сортов кукурузы, которые уже были одобрены в Соединенных Штатах Америки. Независимо оттого, что один сорт биотехнологической кукурузы одобрен ЕС до введения моратория, в Соединенных Штатах Америки выращиваются и другие сорта. Таким образом, американский экспорт какой бы то ни было кукурузы в ЕС является непрактичным в связи с трудностями, возникающими при разделении одобренных ЕС и не одобренных ЕС сортов.
 
Случай во Всемирной торговой организацией
Соединенные Штаты Америки и их сторонники утверждают, что мораторий ЕС нарушает Соглашение по санитарным и фитосанитарным мерам ВТО. Данное соглашение позволяет странам регулировать зерновые и пищевые продукты с целью защиты здоровья и окружающей среды, но соответствующие правила должны быть научно обоснованными, а процедуры по одобрению должны начинаться без неоправданных задержек. Представители американских интересов утверждают, что нет научных доказательств того, что биоинженерные продукты и фуражные зерновые культуры являются существенно более различными или менее безопасными, чем конвенциональные сорта, заключение, до которого, по их мнению, пришли даже европейские научные власти. Соединенные Штаты Америки утверждают, что биотехнологичнеские меры Европейского союза также находятся в несоответствии и с другими положениями Соглашения  Всемирной торговой организации, а конкретнее, с Соглашением по техническим барьерам в торговле (Technical Barriers to Trade Agreement - TBT), Генеральным соглашением по тарифам и торговле (General Agreement on Tariffs and Trade - GATT) и с Соглашением по сельскому хозяйству (Agreement on Agriculture).
 
Соединенные Штаты Америки утверждают, что мораторий затронул не только американский экспорт в ЕС, но принудил также и другие державы – конкретнее, развивающиеся страны – избегать биотехнологий, которые, по мнению США, имеют большое будущее в области быстрого повышения сельскохозяйственной производительности и обеспечении продуктами питания растящего населения. Американские официальные лица ссылаются на голод в 2003 года в шести державах к югу от Сахары. Некоторые из данных стран ввели условия, касающиеся использования генетически модифицированной кукурузы в американской помощи, предоставленной в виде пищевых продуктов, а Замбия отказалась от всех генетически модифицированных поставок в связи с неуточненной обеспокоенностью, касающейся окружающей среды и безопасности продуктов.
 
Европейские официальные лица утверждают в ответ, что их осторожный подход к регулированию биотехнологий является необходимым для того, чтобы создать доверие среди  европейских потребителей. Одновременно с этим они также заявляют, что показывают свои добрые намерения, проявляющиеся в прогрессе в деле возобновления процесса одобрения. В мае 2004 года ЕС эффективно устанавливает конец моратория, одобряя один сорт генетически модифицированной кукурузы (Syngenta Bt-11) для употребления у пищу людьми. С тех пор ЕС одобрил также сорта генетически модифицированной кукурузы (NK603 компании Monsanto) для употребления, как людьми, так и животными, кукурузы 1570 компании Pioneer для использования в фураже и 17 сортов генетически модифицированного кукурузного зерна для посевов (все они происходят из одобренного в 1998 году сорта MON 810) для коммерческого использования.
 
Несовпадающие регуляторные подходы
Соединенные Штаты Америки восприняли концепцию питательного эквивалента по отношению к генетически модифицированным продуктам и сельскохозяйственным продуктам. Согласно данной концепции, до тех пор, пока  данный продукт является эквивалентным по своей питательности соответствующему конвенциональному аналогу, к нему не должны применяться какие-либо другие правила регулирования (за исключением продуктов, которые обозначаются как “органические”, для которых использование генного инженерства запрещено). С другой стороны, ЕС принял один “более осторожный подход”, который означает, что если научные доказательства, касающиеся данной практики или продукта, являются недостаточными или неубедительными в отношении потенциальных опасностей для человека или для окружающей среды, то необходимо введение более строгого режима регулирования или даже запрета, если имеются основания для беспокойства, обеспечивая тем самым защиту  от будущих непредвиденных проблем. В соответствии с данным подходом, биотехнологические продукты считаются изначально различными от их конвенциональных аналогов.
 
Соединенные Штаты Америки. Основным федеральным руководством по регулированию биотехнологических продуктов является Координационная рамка по контролю биотехнологий (Coordinated Framework for Regulation of Biotechnology) (51 Fed. Reg. 23302), опубликованная в 1986 году Отделом научной и технологической политики Белого дома (White House Office of Science and Technology Policy). Одним из основных ее принципов является положение о том, что генетически модифицированные продукты должны продолжать подлежать регулированию в соответствии с их характеристиками и уникальными отличительными свойствами, а не в соответствии с методами их производства. После того, как они будут уже один раз одобрены, на этикетках пищевых продуктов не нужно ставить обозначение, содержат ли они или нет какие-либо генетически модифицированные продукты, за исключением случаев, когда генетически модифицированный продукт является различным в питательном отношении (например, содержит аллерген или имеет измененное пищевое содержание). Основываясь на концепции питательного эквивалента генетически модифицированных продуктов, рамка регулирует новые биотехнологические продукты в соответствии с существующими предоставленными федеральными законами полномочиями[8].
 
Европейский союз. ЕС создал отдельные структуры специально для одобрения биоинженерных зерновых культур, а также и для маркирования продуктов, полученных из них. В настоящее время основной мерой является Директива Совета 2001/18 (Council Directive 2001/18) (с внесенными изменениями в июле 2003 года),[9] которая перечисляет шаги, которые должны быть предприняты для оценки влияния на здоровье человека и рисков для окружающей среды перед тем, как любой из генетически модифицированных продуктов будет выпущен в окружающую среду или на рынок. До внесения изменений в 2003 году компетентный государственный орган в каждой стране-члене ЕС, в которой продукт должен был быть разрешен к применению, являлся ответственным за оценку его безопасности и, если продукт был одобрен, за уведомление других стран-членов, открывая, таким образом, путь к пуску его на рынок всего ЕС (с возможностью вмешательства на уровне ЕС, если одна из стран-членов не согласна с решением другой). Измененная директива вводит подход “одни двери, один ключ”, согласно которой Европейское агентство по безопасности пищевых продуктов (European Food Safety Authority) проводит все научные оценки риска и сообщает о рисках общественности. После этого Совет Министров ЕС решает, одобрить ли или нет данный генетически модифицированный продукт для европейского рынка. Директивы ЕС облекают Комиссию властью одобрять заявления по умолчанию, если Совет Министров не выскажет свое мнение по ним в течение трех месяцев.
 
Маркирование и прослеживание
Случай во Всемирной торговой организации не включает новых, более точных европейских директив, относящихся к маркированию и прослеживанию, которые, по мнению представителей американских сельскохозяйственных интересов, продолжают дискриминировать американский экспорт даже и после того, как мораторий на одобрение генетически модифицированных продуктов был отменен. Директива о маркировании и прослеживании, принятая в июле 2003 года, требует, чтобы большинство продуктов питания, их компонентов и (впервые) фуражей для животных, полученных из генетически модифицированных продуктов, были маркированы, даже если они уже и не содержат обнаружимых их следов. Директивы (1830/2003 О прослеживаемости и маркировании генетически модифицированных продуктов [1830/2003 on the Traceability and Labeling of GMOs] и 1829/2003 О генетически модифицированных продуктах и фуражах [1829/2003 of Genetically Modified (GM) Food and Feed]) вступают в силу в апреле 2004 года.
 
В соответствии с данными директивами, для конвенциональных продуктов, фуражей и производных от них продуктов устанавливается уровень толерантности до 0,9 % для допустимого “случайного присутствия” (adventitious presence - AP), который представляет неумышленное низкое присутствие одобренной ЕС генетически модифицированной субстанции. На этикетках всех продуктов с содержанием, превышающим 0,9 %, должно иметься обозначение, что продукт содержит генетически модифицированные компоненты. Все же, такие продукты, как мясо, молоко и яйца животных, которые питались или подвергались воздействию генетически модифицированных материалов, не должны иметь такого обозначения на этикетках. Директивы о прослеживаемости сейчас требуют, чтобы все фирмы, которые производят, сохраняют, транспортируют или обрабатывают генетически модифицированные продукты, прослеживали и сохраняли относящиеся к ним документы, начиная от фермы до самого потребителя. Соблюдение правил ЕС о маркировании требует разделения генетически модифицированных зерновых культур и производимых из них продуктов, начиная с времени их посева и в продолжение всего их пути в перерабатывающей рыночной цепи. Это требует предотвращения переноса пыльцы цветов от засеянных генетически модифицированными культурами полей к полям, засеянным конвенциональными культурами, а также применения трудных и дорогостоящих процедур обработки, например, использование отдельной экипировки, складов и контейнеров для транспортирования или, как минимум, тщательной их очистки. Представители американских интересов утверждают, что пищевые компании, которые вынуждены старательно маркировать все генетически модифицированные продукты, подвергаются огромным рискам и несут большую ответственность. Все эти проблемы являются дискриминационными по отношению к американским поставкам, вопреки тому, что они в такой же мере являются безопасными, как и конвенциональные поставки, утверждают они. На практике, много американских производителей предпочитают не экспортировать генетически модифицированные продукты на европейский рынок, отчасти, в связи с более строгими правилами ЕС относительно генетически модифицированных продуктов.[10]
 
Различное общественное отношение?
Различные американские и европейские точки зрения могут быть отражением того факта, что американские потребители, очевидно, не только меньше боятся генетически модифицированных продуктов, чем европейские потребители, но также имеют и больше доверия к своим органам, контролирующим безопасность пищевых продуктов. Согласно Службе экономических исследований американского Министерства сельского хозяйства, исследования отношения потребителей к генетически модифицированным продуктам, проведенные как здесь, так и за рубежом, показывают смешанные результаты. Все же, согласно наблюдениям Службы экономических исследований, “американские потребители не имеют особенных возражений по поводу использования генетически модифицированных продуктов, в то время как европейские потребители громко высказывают свое неодобрение ”.[11]
 
Европейцы, возможно, являются более осторожными в отношении изменений, касающихся производства их пищевых продуктов, в связи с серией недавно случившихся кризисов безопасности пищевых продуктов. В 1990-х годах бычья губчатая энцефалопатия (bovine spongiform encephalopathy - BSE), известная также и как болезнь “коровье бешенство”, появляется в Великобритании и распространяется в другие части Европы. Органы контроля безопасности пищевых продуктов Великобритании вначале утверждали, что болезнь не может передаваться людям, которые едят мясо зараженных животных. К 1996 году научные доказательства показывают, что имеется связь между некоторыми случаями сходного заболевания  человека и потреблением зараженного говяжьего мяса. В 1999 году высокие уровни диоксина открыты в мясных продуктах и яйцах, произведенных в Бельгии. К тому же, эпидемии ящура (foot-and-mouth disease - FMD) в Европе способствовали нарастанию беспокойства потребителей и “уменьшению их веры в регуляторные органы”, заключает Пю. “Вопреки тому, что данные кризисы не были вызваны генетически модифицированными продуктами, последние попали в капкан общего подозрения относительно безопасности пищевых продуктов”. Шумные группы защитников окружающей среды в ЕС также внесли свой вклад в повышение обеспокоенности вопросами, касающимися окружающей среды.
 
Заинтересованность Конгресса
В продолжение нескольких лет члены Конгресса, представляющие сельскохозяйственные интересы, подталкивали Соединенные Штаты Америки внести возражения во Всемирную торговую организацию против моратория ЕС, считая, что американские производители понесли достаточно невзгод в организации и будут поставлены перед еще более высокими барьерами, если большинство стран воспримут подход ЕС к регуляции биотехнологических продуктов. В то же время, многим законодателям хорошо известны риски, связанные с эскалацией до новых высот торговых трений между Соединенными Штатами Америки и Европейским союзом.
 
Комиссия по сельскому хозяйству Камеры представителей (House Agricultural Committee) 26 марта и 17 июня 2003 года провела слушания, касающиеся моратория ЕС и связанных с ним биотехнологических вопросов. 23 мая 2003 года Сенат единодушно принял резолюцию (S.Res. 154) в поддержку американских действий против ЕС. Сходная резолюция Камеры представителей (H.Res. 252) принята 10 июня 2003 года большинством в 339 против 80 голосов. Кроме того, в докладе согласительного комитета палат законодательного органа, приложенном к Закону о государственном финансировании в финансовом 2005 году (Consolidated Appropriations Act for FY2005, H.Rept. 108-792; H.R. 4818), отмечается, что Министерству сельского хозяйства выделяется 3,3 миллиона доллара для “проведения комплексных торговых переговоров по биотехнологическим ресурсам”. В докладе согласительного комитета палат законодательного органа, приложенном к финансированию сельского хозяйства в финансовом 2006 году (H.Rept. 109-255, P.L. 109-97) отмечается, что продолжается финансирование Министерства сельского хозяйства с целью “ проведения комплексных торговых переговоров по биотехнологическим ресурсам”. В S. 600, Закон о подтверждении одобрения внешних отношений в финансовых 2006 и 2007 годах (Foreign Affairs Reauthorization Act for FYs 2006 and 2007), выделяет средства Государственному департаменту с целью содействия тому, чтобы точки зрения иностранных правительств в отношении биотехнологий являлись отражением научных открытий, касающихся данных технологий (S. Rept. 109-35).
 


[1] Вопреки тому, что предполагается, что временное решение Дискуссионной комиссии является конфиденциальным до тех пор, пока стороны в споре его не рассмотрят и не предоставят свои мнения Дискуссионной комиссии, данный доклад опубликован в Интернете на нескольких сайтах, поддерживаемых группами защитников окружающей среды, которые противостоят использованию генетически модифицированных продуктов. Например, его можно посмотреть по адресу: [http://www.foeeurope.org/biteback/WTO_decision.htm].
[2] История спора находится на сайте Торгового представителя Соединенных Штатов Америки, Доклад о национальных коммерческих оценках в 2005 году. (2005 National Trade Estimates Report) по адресу: [http://www.ustr.gov/assets/Document_Library/Reports_Publications/2005/2005_NTE_Report/asset_upload_file446_7468.pdf] и в Спор DS291: Европейский союз – Меры, касающиеся одобрения и торговли биотехнологическими продуктами (Dispute DS291: European Union – Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products) по адресу: [http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds291_e.htm].
[3] Правила ЕС о маркировании и прослеживании могут быть найдены по адресу: [http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2003/l_268/l_26820031018en00240028.pdf].
[4] Комиссия Codex Alimentarius, часто называемая просто Codex, изготавливает необязательные стандарты для пищевых добавок, ветеринарных медикаментов, остаточных пестицидов и других веществ, которые могут иметь влияние на безопасность потребляемых продуктов. Codex, которая специально указана в Соглашении по санитарным и фитосанитарным мерам ВТО, может играть важную консультативную роль тогда, когда при разрешении ВТО спора будут подняты вопросы относительно безопасности пищи и ее влияния на здоровье.
[5] Смотри Сводку № 34 ISAAA от 2005 года - Глобальное состояние коммерциализированных биотехнологически / генетически модифицированных зерновых культур: 2005 год (Global Status of Commercialized Biotech/GM Crops: 2005) по адресу: [http://www.isaaa.org].
[6] Министерство сельского хозяйства Соединенных Штатов Америки, вэб сайт Службы экономических исследований (Economic Research Service), Принятие генетически модифицированных зерновых культур в Соединенных Штатах Америки (Adoption of Genetically Engineered Crops in the U.S.) по адресу: [http://www.ers.usda.gov/data/BiotechCrops].
[7] До установления моратория ЕС одобрил коммерческий пуск 18 генетически модифицированных продуктов (genetically modified organisms - GMOs), включительно, сою, обработанную препаратом “Roundup-Ready”.
[8] Юрисдикция над генетически модифицированными продуктами разделена между Службой по здоровью животных и растений (Animal and Plant Health Inspection Service) американского Министерства сельского хозяйства, Управлением по контролю за пищевыми продуктами и лекарственными препаратами (Food and Drug Administration) и Агентством по сохранению окружающей среды (Environmental Protection Agency). Смотри Доклад RL30198 (Report RL30198) Исследовательской службы Конгресса (CRS), Пищевые биотехнологии в Соединенных Штатах Америки: наука, регуляция и вопросы (Food Biotechnology in the United States: Science, Regulation, and Issues).
[9] [http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2001/l_106/l_10620010417en00010038.pdf]
[10] Личная корреспонденция со Службой экономических исследований, 21 января 2005 года.
[11] Подробности данных исследований могут быть найдены в Службе экономических исследований, Экономические вопросы и сельскохозяйственные биотехнологии (Economic Issues and Agricultural Biotechnology), Информационный бюллетень № 762 (Information Bulletin No. 762), февраль 2001 года, страницы 28-30. В ноябре 2004 года Пю (Pew) оповещает результаты нового исследования американского отношения к генетически модифицированным продуктам, которое, по его мнению, устанавливает, что знания американцев о данных продуктах остаются на низком уровне, и что их оппозиция к данным продуктам вроде бы смягчилась по сравнению с 2001 годом. Результаты исследований могут быть найдены по адресу: [http://pewagbiotech.org/research/2004update/].