Код на поръчката RS21556
Към дата 10 март 2006 г.
 

Доклад за Конгреса
на Изследователската служба на Конгреса
(Congress Research Service - CRS)
Получен чрез CRS Web
 
 
Резюме
През май 2003 г. Съединените щати, Канада и Аржентина предизвикаха дебат в Световната търговска организация (СТО, World Trade Organization - WTO) относно установяването на де факто мораториум на Европейския съюз (ЕС) върху одобрението на биотехнологични продукти, който е в сила от 1998 г. Въпреки че ЕС в действителност вдигна мораториума през май 2004 г., одобрявайки генетично модифициран (genetically engineered - GE) сорт царевица, тримата ищци продължиха със случая отчасти поради факта, че някои членки на ЕС продължиха да забраняват одобрени биотехнологични продукти. По данни мораториумът струва годишно на американските производители на царевица около 300 милиона долара от износ в ЕС. Също така според твърденията на американски официални лица, мораториумът на ЕС заплашва износа и на други земеделски продукти не само за ЕС, но и в други части на света, където се възприема европейския подход към регулирането на земеделските биотехнологии. Европейският подход предполага, че биотехнологичните продукти са свойствено различни от конвенционалните им аналози и трябва да бъдат по-строго регулирани. На 7 февруари 2006 г. Съветът за решаване на спорове (Dispute Panel) на Световната търговска организация, в своя временен поверителен доклад отсъди, че съществувалият мораториум, който е забранявал одобрени от ЕС генетично модифицирани култури в шест страни членки, е бил в нарушение на разпоредбите на СТО и че Европейският съюз не е успял да осигури одобрените от него процедури да бъдат изпълнявани без “неоправдано забавяне”. Други искове на Съединените щати са отхвърлени.[1] Този доклад ще бъде осъвременен.
 
Отсъждането на Съвета за решаване на спорове
Съветът за решаване на спорове установява, че Европейският съюз е поддържал мораториум върху одобрението на генетично модифицирани култури от юни 1999 г. до началото на разискванията на Съвета през август 2003 г. Твърдението на ЕС е, че не е имало мерки налагащи мораториум. Съветът се съгласява със Съединените щати и техните поддръжници Аржентина и Канада, че търговията или забраната за внос на генетично модифицирани продукти в шест страни-членки (Австрия, Франция, Германия, Гърция, Италия и Люксембург) е в нарушение на разпоредбите на Световната търговска организация. Продуктите са били забранени въпреки одобрението на ЕС. Съветът също така подкрепя обвинението на ищците, че ЕС е нарушил Споразумението за санитарни и фитосанитарни мерки (Agreement on Sanitary and Phytosanitary (SPS) Measures) на СТО, като не е осигурил одобрение за 24 от 27 генетично модифицирани (genetically modified - GM) продукти, които са в процес на одобрение, да бъдат изпълнявани без “неоправдано забавяне”.
 
Отсъждането на Съвета за решаване на спорове обаче отхвърля няколко други иска на Съединените щати и техните поддръжници, включително претенциите, че процедурите за одобрение на ЕС не се основават на съответната оценка на риска; че ЕС нечестно прилага различни стандарти за оценка на риска за генетично модифицирани обработващи агенти; и че ЕС несправедливо дискриминира отделните членки на Световната търговска организация. Съветът не отправя никакви препоръки към ЕС как да приведе практиките си в съответствие с разпоредбите на СТО, нито пък отсъждането изисква ЕС да промени регулаторната си рамка за одобрение на генетично модифицирани продукти. Съветът не е разглеждал такива деликатни въпроси като дали генетично модифицираните продукти са безопасни или дали мораториум на ЕС върху одобрението на генетично модифицирани продукти продължава да съществува.
 
История
През май 2003 г. Съединените щати, Канада и Аржентина обявиха намерението си да предизвикат дебат в Световната търговска организация (СТО) относно установяването на де факто мораториум (от 1998 г.) на Европейския съюз (ЕС) върху одобрението на нови биотехнологични продукти.[2] Американските представители на земеделските среди твърдят, че тази политика не само е блокирала износа им за ЕС, техният четвърти по големина чуждестранен пазар, но също така е била причина за необосновани притеснения относно безопасността на земеделските биотехнологии по света. Въпреки че ЕС започна отново да дава одобрения през май 2004 г., с одобрението на сорт генетично модифицирана царевица за консумация от хора, някои страни-членки продължават да блокират разпространението на одобрени биотехнологични сортове. ЕС започна отново процеса на одобрение след въвеждането на нови правила за етикетиране и проследяване на генетично модифицирани посеви и храни.[3]
 
През август 2004 г. Световната търговска организация обяви, че ще създаде съвет от учени експерти от комисията Codex Alimentarius[4] (Codex Alimentarius Commission), който да дава съвети по научни въпроси повдигнати от този спор, по желание на ЕС, забавяйки решението си от септември 2004 г. до март 2005 г. Съединените щати се противопоставят на участието на Codex, тъй като според тях въпросът не засяга безопасността на генетично модифицираните продукти.
 
През 2005 г. в САЩ са се намирали 55 % от общо 222 милиона акра (90 милиона хектара) засети с генетично модифицирани посеви в световен мащаб, според Международната служба за придобиване на агробиотехнологични приложения (International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications - ISAAA), група, която поддържа тези технологии.[5] През 2005 г. 85 % от цялата соя, 76 % от памука и 45 % от царевицата в Съединените щати са засадени с генетично модифицирани сортове, разработени основно за контрол на вредителите (бурени и насекоми).[6] Производителите в Съединените щати отглеждат генетично модифицирани сортове основно за контрол на бурените и насекомите. Те не ги разделят от нормалните сортове, тъй като веднъж одобрени за комерсиализация, американската регулаторна система ги признава за питателно еквивалентни на нормалните сортове. Обаче спечелването на пазарен прием за генетично модифицираните посеви в Съединените щати е било по-лесно, отколкото в чужбина, където на пазари като в ЕС, потребителите и техните правителства са по-предпазливи по отношение на биотехнологиите.
 
С малки изключения, ЕС и страните-членки не одобряват никакви биотехнологични продукти между 1998 г. и 2004 г. Към януари 2004 г. 22 генетично модифицирани продукти или посеви чакат одобрение. Група от страни-членки на ЕС ефективно спират пускането на всякакви нови генетично модифицирани посеви в околната среда, твърдейки, че те няма да отговарят на европейските закони за одобрение, докато нови, по-стриктни правила за етикетиране и проследяване на продукти съдържащи генетично модифицирани съставки (дискутирани по-долу) не влезнат в сила.[7]
 
В трите години преди де факто забраната да е в сила, износът на американска царевица за ЕС е приблизително за 300 милиона долара годишно (Испания и Португалия са най-големите вносителки от ЕС), според данни на Министерството на земеделието на Съединените щати (US Department of Agriculture - USDA). По време на забраната годишният износ спада до по-малко от една десета от тази стойност – според анализатори това е резултат от мораториума на ЕС върху одобрението на нови сортове царевица, които вече са одобрени в Съединените щати. Въпреки че един сорт биотехнологична царевица е одобрен от ЕС преди мораториума, в Съединените щати се отглеждат и други сортове. По такъв начин американският износ на каквато и да е царевица за ЕС е непрактичен, поради трудностите в разделянето на одобрените от ЕС и неодобрените от ЕС сортове.
 
Случаят в Световната търговска организация
Съединените щати и техните поддръжници твърдят, че мораториумът на ЕС нарушава Споразумението за санитарни и фитосанитарни мерки на СТО. Това споразумение позволява на страните да регулират посевите и хранителните продукти с цел защита на здравето и околната среда, но техните правила трябва да бъдат научно обосновани и процедурите по одобрение трябва да започнат без неоправдано забавяне. Американските интереси твърдят, че няма научни доказателства, че биоинженерните храни и фуражни посеви са съществено различни или по-малко безопасни от конвенционалните сортове, заключение, до което според тях дори европейските научни власти са достигнали. Съединените щати твърдят, че биотехнологичните мерки на Европейския съюз са също така в несъответствие и с други клаузи от споразумения на Световната търговска организация, по-специално Споразумението за технически препятствия за търговията (Technical Barriers to Trade Agreement - TBT), Общото споразумение върху митата в търговията (General Agreement on Tariffs and Trade - GATT) и Споразумението за земеделие (Agreement on Agriculture).
 
Съединените щати твърдят, че мораториумът не само е засегнал американския износ за ЕС, но също така е накарал други държави – по-специално в развиващия се свят – да избягват биотехнологиите, които според САЩ имат голямо бъдеще в бързото подобряване на  земеделската производителност и изхранването на растящото население. Американски официални лица цитират глада през 2003 г. в шест държави на юг от Сахара. Някои от тези страни въведоха условия за употребата на генетично модифицирана царевица в американската хранителна помощ, а Замбия отказа всички генетично модифицирани доставки, поради неуточнена загриженост за околната среда и безопасността на храните.
 
Европейски официални лица твърдят в отговор, че техният предпазлив подход към регулирането на биотехнологиите е необходим, за да се създаде доверие сред европейските потребители. Едновременно с това те също така заявяват, че показват добри намерения в напредъка си да започнат отново процеса на одобрение. През май 2004 г. ЕС ефективно слага край на мораториума, одобрявайки един сорт генетично модифицирана царевица (Syngenta Bt-11) за консумация от хора. Оттогава ЕС е одобрил сортове генетично модифицирана царевица (NK603 на компанията Monsanto) за консумация както от хора, така и от животни, царевицата 1570 на компанията Pioneer за фуражна употреба и 17 сорта генетично модифицирано царевично зърно за посев (всичките те произхождат от одобрения през 1998 г. сорт MON 810) за търговска употреба.
 
Несъвпадащи регулаторни подходи
Съединените щати са възприели концепцията за питателен еквивалент по отношение на генетично модифицираните храни и земеделските продукти. Според тази концепция, докато даден продукт е с еквивалентна на съответния му конвенционален аналог питателност, той не трябва да бъде регулиран по различен начин (с изключение на продуктите означавани като “органични”, при които е забранено генното инженерство). От друга страна ЕС възприема един “предпазлив подход”, което означава, че ако научните доказателства са недостатъчни или неубедителни по отношение на потенциалните опасности за човека или околната среда на дадена практика или продукт, трябва да има по-строго регулиране или дори забрана, ако има основания за загриженост, като по този начин се осигурява защита срещу бъдещи непредвидени проблеми. Според този подход биотехнологичните продукти се считат за изначално различни от техните конвенционални аналози.
 
Съединените щати. Основното федерално указание за регулиране на биотехнологичните продукти е Координираната рамка за регулиране на биотехнологиите (Coordinated Framework for Regulation of Biotechnology) (51 Fed. Reg. 23302), публикувана през 1986 г. от Отдела за научна и технологична политика на Белия дом (White House Office of Science and Technology Policy). Един от основните й принципи е, че генетично модифицираните продукти трябва да продължат да бъдат регулирани според техните характеристики и уникални отличителни свойства, а не според метода на производството им. Веднъж одобрени, на етикетите на хранителните продукти не трябва да има означение дали те съдържат или не някакви генетично модифицирани организми, с изключение на случаите, когато генетично модифицираната храна е питателно по-различна (например съдържа алерген или има променено хранително съдържание). Основавайки се на концепцията за питателен еквивалент на генетично модифицираните продукти, рамката регулира новите биотехнологични продукти според съществуващи федерални законови пълномощия.[8]
 
Европейският съюз. ЕС е създал отделни структури специално за одобрението на биоинженерни посеви, а също така и за етикетирането на продукти получени от тях. Понастоящем основната мярка е Директива на Съвета 2001/18 (Council Directive 2001/18) (изменена през юли 2003 г.),[9] която изброява стъпките за оценка на човешкото здраве и рисковете за околната среда преди който и да е генетично модифициран продукт да бъде пуснат в околната среда или на пазара. Преди измененията от 2003 г., компетентният държавен орган във всяка страна-членка на ЕС, където продуктът трябва да бъде пуснат, е отговорен за оценката на неговата безопасност и ако е одобрен, за уведомяването на другите страни-членки, отваряйки по този начин пътя за пускането му на пазара в целия ЕС (с възможност за намеса на ниво ЕС, ако една страна-членка не е съгласна с решението на друга). Изменената директива въвежда подхода “една врата, един ключ”, според който Европейската агенция за безопасност на хранителните средства (European Food Safety Authority) извършва всички научни оценки на риска и съобщава рисковете на обществеността. След това Съветът на министрите на ЕС решава дали да одобри или не даден генетично модифициран продукт за европейския пазар. Разпоредбите на ЕС дават власт на Комисията да одобрява молби по подразбиране, ако Съветът на министрите не вземе отношение по тях в рамките на три месеца.
 
Етикетиране и проследяване
Случаят в Световната търговска организация не включва нови, по-стриктни европейски разпоредби за етикетиране и проследяване, които според американските земеделски интереси продължават да дискриминират американския износ, дори след като мораториумът за одобрение на генетично модифицираните продукти е вдигнат. Разпоредбата за етикетиране и проследяване, приета през юли 2003 г., изисква повечето хранителни продукти, съставки и (за първи път) животински фуражи, получени от генетично модифицирани продукти, да бъдат етикетирани, дори те вече да не съдържат установими следи. Разпоредбите (1830/2003 за Проследяемостта и етикетирането на генетично модифицирани организми [1830/2003 on the Traceability and Labeling of GMOs] и 1829/2003 за Генетично модифицираните храни и фуражи [1829/2003 of Genetically Modified (GM) Food and Feed]) влизат в сила през април 2004 г.
 
Според тези разпоредби, за конвенционални храни, фуражи и производните им продукти, се установява ниво на толерантност от 0,9 % за допустимо “случайно присъствие” (adventitious presence - AP), което представлява неумишлено ниско присъствие на одобрена от ЕС генетично модифицирана субстанция. На етикетите на всички продукти със съдържание по-голямо от 0,9 % трябва да има означение, че съдържат генетично модифицирани съставки. Все пак продукти като месо, мляко и яйца от животни, които са хранени или третирани с генетично модифицирани материали, не трябва да имат такова означение на етикетите. Постановленията за проследяемост сега изискват всички фирми, които произвеждат, съхраняват, транспортират или обработват генетично модифицирани продукти, да проследяват и да съхраняват документи за тях от фермата до потребителя. Съблюдаването на правилото на ЕС за етикетиране изисква разделяне на генетично модифицираните посеви и храните произхождащи от тях, от времето на посяването им през целия път на преработвателната и пазарната верига. Това налага предотвратяване пренасянето на цветен прашещ от генетично модифицираните към конвенционалните полета, а също така трудни и скъпо струващи процедури за обработка, като например използването на отделни екипировка, складове и контейнери за транспортиране или поне щателното им почистване. Американските интереси твърдят, че хранителните компании, които са принудени да етикетират старателно всички генетично модифицирани продукти, са изправени пред огромни рискове и отговорности. Всички тези проблеми са дискриминационни по отношение на американските доставки, въпреки че те са също толкова безопасни, колкото и конвенционалните доставки, твърдят те. На практика много американски производители са избрали да не изнасят генетично модифицирани продукти за европейския пазар, отчасти поради по-стриктните разпоредби на ЕС относно генетично модифицираните продукти.[10]
 
Различни обществени отношения?
Различните американски и европейски перспективи може да са отражение на факта, че американските потребители очевидно не само, че се страхуват по-малко от генетично модифицираните продукти, отколкото европейските потребители, но също така имат и по-голямо доверие на своите органи за контрол на безопасността на хранителните продукти. Според Службата за икономически изследвания на американското Министерство на земеделието, проучвания на отношенията на потребителите към генетично модифицираните продукти, проведени както тук, така и в чужбина, показват смесени резултати. Все пак според наблюдения на Службата за икономически изследвания, “американските потребители имат малко възражения към генетично модифицираните храни, докато европейските потребители изказват на глас неодобрението си”.[11]
 
Европейците може да са много по-предпазливи относно промените в това как се произвежда храната им, поради серия от наскоро случили се кризи с безопасността на хранителните продукти. През 1990-те г. говеждата спонгиформена енцефалопатия (bovine spongiform encephalopathy - BSE), известна и като болестта “луда крава”, се появява в Обединеното кралство и се разпространява и в други части на Европа. Органите за контрол на безопасността на хранителните продукти в Обединеното кралство първоначално твърдят, че болестта не може да се предава на хора, които ядат месо от заразени животни. Към 1996 г. научните доказателства показват, че има връзка между някои случаи на сходно човешко заболяване и консумацията на заразено говеждо месо. През 1999 г. високи нива на диоксин са открити в месни продукти и яйца с произход от Белгия. Също така епидемиите от шап (foot-and-mouth disease - FMD) в Европа са допринесли за загрижеността на потребителите и за тяхната “намаляваща вяра в регулаторните органи”, заключава Пю. “Въпреки че тези кризи не са предизвикани от генетично модифицирани храни, последните са в капана на общото подозрение относно безопасността на хранителните продукти”. Гласовити групи за защита на околната среда в ЕС също са допринесли за повишената загриженост за въпросите засягащи околната среда.
 
Интерес на Конгреса
В продължение на няколко години членове на Конгреса, представящи земеделски интереси, са подтиквали Съединените щати да възразят в Световната търговска организация срещу мораториума на ЕС, вярвайки че американските производители са понесли доста несгоди в организацията и ще се изправят пред още по-големи бариери, ако повече страни примат подхода на ЕС при регулирането на биотехнологичните продукти. В същото време на много законодатели са добре известни рисковете свързани с ескалирането до нови висоти на търговските търкания между Съединените щати и Европейския съюз.
 
Комисията по земеделие на Камарата на представителите (House Agricultural Committee) проведе изслушвания на 26 март и 17 юни 2003 г. върху мораториума на ЕС и свързаните биотехнологични въпроси. На 23 май 2003 г. Сенатът приема единодушно резолюция (S.Res. 154) в подкрепа на американските действия срещу ЕС. Сходна резолюция на Камарата на представителите (H.Res. 252) е приета на 10 юни 2003 г. с мнозинство 339 на 80 гласа. Също така в конферентния доклад приложен към Закона за държавно финансиране за фискалната 2005 г. (Consolidated Appropriations Act for FY2005, H.Rept. 108-792; H.R. 4818) се отбелязва, че на Министерството на земеделието се осигуряват 3,3 милиона долара за “пресичане на търговските преговори и биотехнологичните ресурси”. В конферентния доклад приложен към земеделското финансиране за фискалната 2006 г. (H.Rept. 109-255, P.L. 109-97) се отбелязва, че продължава финансирането на Министерството на земеделието за “пресичане на търговските преговори и биотехнологичните ресурси”. В S. 600, Законът за ре-одобрение на външните отношения за фискалните 2006 и 2007 г. (Foreign Affairs Reauthorization Act for FYs 2006 and 2007) се осигуряват средства на Държавния департамент за подпомагане осигуряването гледните точки на чужди правителства по отношение на биотехнологиите да са отражение на научните открития относно тези технологии (S. Rept. 109-35).
 

[1] Въпреки че се предполага, че временното отсъждане на Съвета е поверително, докато страните по спора не го разгледат и не изпратят становищата си до Съвета, становището е публикувано в няколко интернет сайта, поддържани от групи за защита на околната среда, които се противопоставят на генетично модифицираните продукти. Например той може да бъде видян на [http://www. foeeurope.org/biteback/WTO_decision.htm].
[2] Историята на спора се намира на сайта на Търговския представител на Съединените щати, Доклад за националните търговски оценки през 2005 г. (2005 National Trade Estimates Report) на [http://www.ustr.gov/assets/Document_Library/Reports_Publications/2005/2005_NTE_Report/asset_upload_file446_7468.pdf] и в Спор DS291: Европейският съюз – Мерки засягащи одобрението и търговията на биотехнологични продукти (Dispute DS291: European Union – Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products) на [http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds291_e.htm].
[3] Разпоредбата на ЕС за етикетирането и проследяването може да се намери на [http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2003/l_268/l_26820031018en00240028.pdf]
[4] Комисията Codex Alimentarius, често наричана просто Codex, изготвя незадължителни стандарти за хранителни добавки, ветеринарни медикаменти, остатъчни пестициди и други вещества, които имат отражение върху безопасността на консумираната храна. Codex, която специално е посочена в Споразумението за санитарни и фитосанитарни мерки на СТО, може да има важна консултативна роля, когато в решаването на даден спор от СТО, бъдат повдигнати въпроси относно здравето и безопасността на храната.
[5] Виж Изявление № 34 на ISAAA от 2005 г. - Глобално състояние на комерсиализираните биотехнологични/генно модифицирани посеви: 2005 г. (Global Status of Commercialized Biotech/GM Crops: 2005) на [http://www.isaaa.org].
[6] Министерство на земеделието на Съединените щати, уеб сайтът на Службата за икономически изследвания (Economic Research Service), Усвояване на генетично модифицирани посеви в Съединените щати (Adoption of Genetically Engineered Crops in the U.S.) на [http://www.ers.usda.gov/data/BiotechCrops].
[7] Преди мораториума, ЕС е одобрил търговското пускане на 18 генетично модифицирани организми (genetically modified organisms - GMOs), включително соя обработена с препарата “Roundup-Ready”.
[8] Юрисдикцията над генетично модифицираните продукти е поделена между Службата за контрол на здравословното състояние на животните и растенията (Animal and Plant Health Inspection Service) на американското Министерство на земеделието, Управлението на храни и лекарствени средства (Food and Drug Administration) и Агенцията за защита на околната среда (Environmental Protection Agency). Виж Доклад RL30198 (Report RL30198) на Изследователската служба на Конгреса (CRS), Хранителните биотехнологии в Съединените щати: наука, регулация и въпроси (Food Biotechnology in the United States: Science, Regulation, and Issues).
[9] [http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2001/l_106/l_10620010417en00010038.pdf]
[10] Лична кореспонденция със Службата за икономически изследвания, 21 януари 2005 г.
[11] Подробности за тези проучвания могат да бъдат намерени при Службата за икономически изследвания, Икономически въпроси и земеделски биотехнологии (Economic Issues and Agricultural Biotechnology), Информационен бюлетин № 762 (Information Bulletin No. 762), февруари 2001 г., страници 28-30. През ноември 2004 г. Пю (Pew) оповестява ново проучване на американското отношение към генетично модифицираните храни, което според него установява, че знанието на американците за тези продукти остава ниско и че опозицията им срещу тези храни като че ли се е посмекчила от 2001 г. Резултатите от проучванията могат да бъдат намерени на [http://pewagbiotech.org/research/2004update/].